Fed và sự trưởng thành từ 8 bài học khủng hoảng 

Cuộc khủng hoảng 1907 là tiền đề cho sự ra đời của Cục Dự trữ liên bang Mỹ với vai trò là "người cầm trịch" thị trường tài chính và nền kinh tế Mỹ.Fed chính thức trở thành một cơ quan hoạch định chính sách tiền tệ độc lập từ năm 1951 sau thỏa thuận với Bộ Tài chính Mỹ.

Trọng Đại (Theo Bloomberg)Chủ nhật, 28/8/2022, 14:33 (GMT+7)

 

Kể từ khi được thành lập vào năm 1913 cho tới gần đây nhất là giai đoạn suy thoái do Covid-19, những bài học từ mỗi cuộc khủng hoảng giúp hình thành nên sự "trưởng thành" của một trong những ngân hàng trung ương quan trọng nhất toàn cầu: Cục Dự trữ liên bang Mỹ (Fed).

Người thất nghiệp trên đường phố Mỹ vào năm 1935. Ảnh: Getty.

I. Sự ra đời của Fed

Cuộc khủng hoảng hoảng loạn 1907 (The Panic of 1907) nổ ra trong tháng 10 khi một số nhà đầu cơ, trước đó đã vơ vét hết cổ phiếu của một công ty khai thác đồng, bắt đầu thua lỗ nặng khi thị trường chứng khoán lao dốc. Chỉ sau vài ngày, thông tin về mối liên hệ giữa các nhà đầu cơ nói trên với Knickerbocker Trust, một công ty tín thác có tiếng thời đó, liên tục xuất hiện. Điều đó khơi mào làn sóng người gửi tiền tới rút vốn khỏi công ty này. 

Cạn kiệt tiền và không còn lựa chọn nào khác, Knickerbocker phải tạm dừng hoạt động, châm ngòi cho một cuộc khủng hoảng tài chính trên diện rộng khi chính những công ty tín thác khác và nhiều ngân hàng phải đối mặt với “cơn lốc” rút tiền của người dân. Khoản lãi suất mà các nhà đầu tư chứng khoán phải trả cho các khoản nợ qua đêm tăng phi mã từ 9,5% lên 100%. Và cuộc khủng hoảng này chỉ thực sự chấm dứt khi James Pierpont Morgan, người sáng lập ra ngân hàng J.P. Morgan, đứng ra can thiệp, giúp trấn an thị trường. 

Cuộc khủng hoảng này chính là tiền đề cho sự ra đời của Cục Dự trữ liên bang Mỹ (Fed). Nước Mỹ vần một hệ thống tài chính ổn định, hậu thuẫn bởi một ngân hàng trung ương với nguồn vốn đủ lớn để ngăn cản những cuộc khủng hoảng. 

Sáu năm sau, vào năm 1913, Fed chính thức được thành lập với vai trò là "người cầm trịch" các thị trường tài chính và nền kinh tế Mỹ. Khi khủng hoảng xảy ra vào các năm 2008 và 2020, chính nguồn lực tới từ cơ quan đã góp phần vực dậy kinh tế Mỹ từ vũng lầy suy thoái. 

II. Đại khủng hoảng 1929

Bắt đầu từ giữa năm 1928, thị trường chứng khoán Mỹ thăng hoa và Fed vô tình giúp bơm căng “bong bóng”. Để bảo vệ giá trị của đồng bảng Anh dưới chế độ bản vị vàng, Thống đốc Ngân hàng trung ương Anh Montagu Norman thuyết phục Fed duy trì chính sách lãi suất thấp. Điều đó giúp ổn định đồng tiền của Anh và đồng thời khuyến khích nhu cầu vay vốn và giá trị của các loại hình tài sản tài chính. Từ giữa năm 1928 cho tới đỉnh vào tháng 9/1929, chỉ số Dow Jones tăng tới 90%. 

Sàn chứng khoán New York vào năm 1929. Ảnh: AFP/Getty Images.

Các quan chức của Fed cũng không tìm được tiếng nói chung trong kế hoạch hành động. Chủ tịch Fed New York ủng hộ tăng lãi suất nhằm gia tăng chi phí tín dụng, nhưng nhiều thành viên khác của Fed lại muốn cơ quan này hành động theo một hướng khác, cụ thể hơn: yêu cầu các ngân hàng hạn chế cho vay. Và cuối cùng, bong bóng nổ tung. Chỉ số Dow Jones giảm 13% vào ngày thứ 2 đen tối (28/1/1929). Tính tới tháng 11 năm đó, chỉ số này giảm còn một nửa so với đỉnh. 

Tác động của sự kiện này vẫn có thể được nhìn thấy nhiều năm sau đó. Nhiều ngân hàng phá sản, cuốn theo khoản tiền tiết kiệm của biết bao hộ gia đình cũng như những khoản cho vay trước đó. Fed đã không làm tròn bổn phận ngăn chặn sự hoảng loạn trên thị trường tài chính. Chủ tịch Fed New York George Harrison thậm chí không đưa ra một “phát biểu trấn an nào” để ổn định thị trường ngân hàng vì ông sợ sự sụp đổ của những ngân hàng tiếp theo sẽ ảnh hưởng tới uy tín của bản thân. 

Sự thất bại này đã dẫn tới nhiều thay đổi mang tính bước ngoặt. Đạo luật Ngân hàng năm 1935 góp phần hàn gắn sự thiếu nhất thống trong công tác điều hành của Fed khi dồn quyền kiểm soát về Washington. Chế độ bản vị vàng, rào cản đối với các chính sách tỷ giá và tiền tệ linh hoạt cần thiết để hồi phục nền kinh tế, không còn được ưa chuộng. Và lý thuyết kinh tế học cổ điển nhường chỗ cho thuyết kinh tế học Keynes. 

“Tình thế tiến thoái lưỡng nan mà Fed từng phải đối mặt chính là sự ‘xung khắc’ giữa các mục tiêu của ngân hàng này giữa một bên là tỷ giá hối đoái và sự ổn định tài chính trong nước”, theo Liaquat Ahamed, tác giả cuốn sách Lords of Finance: The Bankers Who Broke the World viết về giai đoạn lịch sử đó. Hiện tại, Ahamed cho biết cái khó của Fed nằm giữa nhu cầu hỗ trợ tăng trưởng kinh tế và nhiệm vụ ngăn chặn bong bóng xuất hiện trên các thị trường tài chính. 

III. Thỏa thuận giữa Fed và Bộ Tài chính 

Sau khi Mỹ tham gia Thế chiến II, Fed cũng tìm cách hỗ trợ cuộc chiến theo cách của riêng mình. Trong ngày 29/4/1942, cơ quan này cam kết áp dụng trần lãi suất để Bộ Tài chính Mỹ có thể vay tiền từ họ với chi phí rẻ. Nhưng việc áp cung trần buộc Fed phải từ bỏ kiểm soát cung tiền, do đó, họ gặp khó trong việc kiểm soát cả lạm phát và thị trường việc làm. 

Sau cuộc chiến, Tổng thống Harry Truman tìm cách duy trì mức trần lãi suất này nhằm đảm bảo những nhà đầu tư vào trái phiếu chiến tranh không thua lỗ, điều đã từng xảy ra sau khi Thế chiến I khép lại. Trong tháng 12/1950, Tổng thống Truman viết một lá thư cho Chủ tịch Fed Thomas McCabe nói rằng: “Tôi hy vọng rằng Ủy ban điều hành nhận thấy trách nhiệm của mình và không để lãi suất thấp hơn lợi suất trái phiếu của chúng tôi. Đó chính là điều Thủ tướng Liên Xô Stalin muốn”. 

Tuy nhiên, lạm phát tại Mỹ bắt đầu leo thang kể từ sau cuộc xung đột trên bán đảo Triều Tiên và Fed rất muốn đưa lãi suất đi lên. 

Sau nhiều tuần đàm phán, một thỏa thuận đã được thống thất. Vào ngày 4/3/1951, Bộ Tài chính và Fed công bố thông cáo về quyền quyết định độc lập của Fed trong công tác điều hành lãi suất mà không cần quan tâm đến chi phí các khoản nợ mà chính phủ Mỹ phải trả. 

Cuộc chiến chống lạm phát đòi hỏi cơ quan điều hành được hoạt động một cách tự do, không chịu bất cứ áp lực chính trị nào. Việc duy trì tính độc lập của Fed trong bối cảnh tổng thống và quốc hội luôn có những ưu tiên khác là một thách thức. Nhưng việc chọn ra người đứng đầu cơ quan này cũng không hề đơn giản. Ông McCabe chưa từng được đào tạo hoặc có chuyên môn trong lĩnh vực kinh tế, tuy nhiên ông góp phần quan trọng vào việc đưa Fed vào một kỷ nguyên mới: Kỷ nguyên của sự tự do. 

Cựu Chủ tịch Fed Thomas McCabe (thứ ba từ trái sang). Ảnh: Ira Gay Sealy/The Denver Post/Getty Images.

IV. Cú sốc Volcker

Vào năm 1979, lạm phát vượt khỏi tầm kiểm soát và người dân vô cùng phẫn nộ. Tổng thống Jimmy Carter đã phải cải tổ lại chính phủ, đưa Chủ tịch Fed lúc bấy giờ là G. William Miller lên đứng đầu Bộ Tài chính. Sau đó, ông bổ nhiệm Paul Volcker trở thành lãnh đạo tối cao của Fed. 

Hai tháng sau, vào ngày 30/9, Volcker tham dự cuộc họp thường niên của Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) tại Belgrade. Ông đặc biệt chú ý tới bài phát biểu của cựu Chủ tịch Fed Arthur Burns giải thích nguyên nhân các ngân hàng trung ương gặp khó trong việc kiểm soát lạm phát. Đó là bởi người dân không chấp nhận một cuộc suy thoái “cần thiết”. 

Ông Volcker rời cuộc họp đó từ rất sớm và quay trở lại Washington để hoàn thiện những nước đi cuối cùng trong cách tiếp cận chính sách tiền tệ hoàn toàn mới. Một tuần sau, ông chủ trì một cuộc họp ngoài bất thường với Ủy ban thị trường mở liên bang (FOMC). Chiến lược mà ông áp dụng là tạo ra một cú sốc và tâm lý sợ hãi một cách có chủ đích nhằm bẻ gãy tư tưởng lạm phát của người dân. 

Chiến thắng không đến nhanh và cái giá phải trả không hề rẻ. Điều này châm ngòi làn sóng biểu tình lớn và tỷ lệ thất nghiệp lập đỉnh mới kể từ cuộc Đại Suy thoái nhưng cũng giúp đặt nền móng cho một giai đoạn yên ả đối với nền kinh tế với tăng trưởng thu nhập ổn định, suy thoái nhẹ nhàng và thị trường chứng khoán liên tục phát triển.  

Vockler hiểu rằng các ngân hàng trung ương phải chịu trách nhiệm lớn nhất trong việc kiểm soát lạm phát. Và ông đã chuẩn bị kỹ càng trước khi áp dụng các giải biện pháp quyết liệt. Ngày nay, ông Powell cũng luôn khẳng định trách nhiệm của Fed trong cuộc chiến lạm phát, đặt mục tiêu khôi phục ổn định giá cả bằng mọi giá.

Bằng những hành động quyết liệt, Fed đã thành công dìu dắt kinh tế Mỹ qua nhiều giai đoạn khủng hoảng nhưng đồng thời cũng để lại những vấn đề và câu hỏi cần lời giải đáp.Gần nhất, với hệ chính sách tiền tệ nới lỏng, Fed giúp nước Mỹ vượt qua giai đoạn khó khăn do đại dịch Covid-19 nhưng lại vô tình châm ngòi lạm phát. 

V. Khủng hoảng thị trường chứng khoán 1987

Vào ngày 19/10, hai tháng sau khi Alan Greenspan lên làm chủ tịch Fed, chỉ số Dow Jones giảm 23%, gần gấp đôi mức giảm trong một ngày của chỉ số này vào năm 1929, điểm khởi đầu cho cuộc Đại Suy thoái. 

Ngày hôm sau, vào thời điểm 8h41 giờ Washington, trước giờ giao dịch, một thông báo vỏn vẹn một dòng được phát đi dưới tên của người đứng đầu Ngân hàng trung ương Mỹ: “Fed, với trách nhiệm của một ngân hàng trung ương, sẵn sàng cung cấp thanh khoản nhằm hỗ trợ hệ thống tài chính và nền kinh tế’. 

Fed cũng ngay lập tức hành động khi thực hiện một số nghiệp vụ thị trường mở nhằm đảm bảo duy trì đủ thanh khoản trong hệ thống ngân hàng. Đồng thời, Fed đẩy mạnh cho các ngân hàng vay vốn theo cơ chế chiết khấu. Chủ tịch Fed New York E. Gerald Corrigan, lo lắng rằng hệ thống tài chính có thể hạn chế cấp vốn cho thị trường, đã gọi ngay cho các lãnh đạo ngân hàng thuyết phục họ tiếp tục hoạt động cho vay. Trong vài tháng sau đó, Fed đã giảm lãi suất quỹ liên bang tổng cộng 0,75%. 

Chủ tịch Fed Paul Volcker trong giai đoạn 1979-1987. Ảnh: Diana Walker/The Chronicle Collection/Getty Images.

Những nỗ lực của Fed đã ngăn cản một cuộc khủng hoảng tài chính. Họ đã rất thành công khi ngăn chặn tác động từ thị trường chứng khoán ra toàn bộ nền kinh tế. Tuy nhiên, sự việc này cũng để lại một di sản không mấy dễ chịu. Bằng cách thuyết phục thị trường rằng Fed hoàn toàn có khả năng hạn chế tác động từ bất cứ giai đoạn bất ổn nào, Ngân hàng trung ương Mỹ đã tự kéo mình vào tình thế rủi ro đạo đức, điều khiến cho các định chế tài chính trở nên ít cảnh giác hơn khi nhận định Fed sẽ luôn xuất hiện lúc cần thiết. 

“Tôi cho rằng tồn tại những rủi ro về mặt đạo đức”, theo Donald Kohn, cựu Phó Chủ tịch Fed. “Nhưng khi hệ thống ngừng hoạt động, thiệt hại đối với nền kinh tế sẽ rất lớn và quyết định bổ sung thanh khoản sẽ hoàn toàn nằm trong tay Fed”. 

VI. Vụ khủng bố 11/9

Giống như mọi ngày, Phó Chủ tịch Fed Roger Ferguson Jr tới văn phòng và đọc tin tức buổi sáng. Ông là thành viên duy nhất của Ủy ban điều hành Fed có mặt tại cơ quan hôm đó. 

Ngay sau 9h00, ông nhận được điện thoại từ vợ: “Anh bật ngay TV lên”. Một chiếc máy bay vừa lao vào một trong hai tòa tháp của Trung tâm Thương mại Thế giới. Sau đó không lâu, một chiếc máy bay khác đâm thẳng vào tòa nhà còn lại. Chiếc máy bay thứ ba lao xuống Lầu năm góc vào 9h37 và cột khói đen từ sự cố này có thể dễ dàng quan sát từ trụ sở của Fed. Chưa dừng lại ở đó, chiếc máy bay thứ tư đã lao xuống đất tại Shanksville. 

Thiệt hại lớn nhất của vụ khủng bố này là gần 3.000 người thiệt mạng. Tuy nhiên, tồn tại một vấn đề nghiêm trọng khác: khủng hoảng niềm tin. Người dân Mỹ đặt ra câu hỏi: liệu nước Mỹ có thể đứng vững trước một cuộc tấn công đẫm máu như thế?

Vụ tấn công khủng bố 11/9/2001 tại Mỹ. Ảnh: Reuters.

Động thái đầu tiên của ông Ferguson là lên tiếng trấn an dư luận rằng Fed hoàn toàn có khả năng đáp ứng mọi nhu cầu thanh khoản. Cơ quan này vẫn hoạt động bình thường và sẽ cung cấp các kênh tài chính chiết khấu nhằm khỏa lấp tình trạng thiếu vốn. 

Một số giải pháp căn cơ khác, cha đẻ của những chính sách được áp dụng trong cuộc khủng hoảng tài chính 2008, cũng ngay lập tức được đưa ra. Sau hai cuộc họp, Fed quyết định hạ lãi suất quỹ liên bang 1%. Fed cũng sử dụng bảng cân đối kế toán của mình để hỗ trợ hệ thống tài chính. Hoạt động vay vốn thông qua kênh chiết khấu của ngân hàng này tăng mạnh từ 59 triệu USD trước vụ khủng bố lên 45 tỷ USD. 

“Đó là một ngày đáng nhớ”, Ferguson chia sẻ. “Và theo một cách nào đó, tôi cho rằng đó chính là điểm khởi đầu của một kỷ nguyên mới trong cách thức ứng phó với khủng hoảng của Fed”. 

VII. Khủng hoảng tài chính toàn cầu

Đầu năm 2008, nhiều lỗ hổng lớn đã xuất hiện trong hệ thống tài chính Mỹ. Sau một giai đoạn tăng liên tục, giá nhà bắt đầu sụt giảm. Số vụ vỡ nợ thế chấp vì thế cũng tăng lên. Vào tháng 3, công ty Bear Stearns thoát khỏi phá sản trong gang tấc khi chấp nhận bị mua lại bởi JPMorgan Chase & Co. 

Hệ thống tài chính toàn cầu gần như sụp đổ. Các công ty bảo hiểm thế chấp Fannie Mae và Freddie Mac được tiếp quản bởi Bộ Tài chính Mỹ. Lehman Brothers tuyên bố phá sản và không lâu sau đó là trường hợp của công ty bảo hiểm AIG. Fed đã lên kế hoạch cứu AIG khỏi phá sản nhưng chỉ sau khi nhận ra nhiệm vụ giải cứu Lehman là bất khả thi, điều đã gây chấn động thị trường tài chính toàn cầu. Fed sau đó đã cho phép Goldman Sachs Group Inc và Morgan Stanley, hai công ty chứng khoán lớn nhất thời bấy giờ, chuyển đố\ổi thành các ngân hàng đầu tư dưới sự bảo lãnh của họ.

Fed ứng phó với cuộc khủng hoảng này với chiến lược bốn mũi tên. Đầu tiên, Fed bơm tiền vào hệ thống ngân hàng. Thứ hai, cơ quan này đẩy mạnh cho các định chế tài chính vay vốn. Thứ ba, Fed nhanh chóng giảm lãi suất về ngưỡng 0%. Và cuối cùng, họ giới thiệu những công cụ chính sách tiền tệ mới, bao gồm thu mua tài sản và định hướng thị trường. 

Kết hợp với nhau, bốn mũi nhọn đó giúp kéo giảm tâm lý hoảng loạn và dần ổn định thị trường. Nỗ lực giải cứu các công ty tài chính đã kịp thời ngăn cản viễn cảnh cuộc Đại Suy thoái lặp lại. Nhưng vấn đề chưa được giải quyết từ cuộc khủng hoảng nằm về phía người mua nhà và câu hỏi đặt ra là: khi một cuộc khủng hoảng ập tới, ai sẽ là người được hỗ trợ còn ai thì không? Và ai sẽ là người quyết định điều này. Câu hỏi này tới nay vẫn chưa có lời giải đáp. 

Một nhân viên rời khỏi trụ sở của Legman Brothers tại London vào ngày 15/9/2008. Ảnh: Simon Dawson/Bloomberg.

VIII. Đại dịch Covid-19

Trong cuộc họp báo ngày 29/1/2020, Chủ tịch Fed Jerome Powell nhấn mạnh “sự bất ổn” trong triển vọng nền kinh tế, “bao gồm một chủng virus mới”. 

Đó là một cảnh báo được ít người chú ý vì tại thời điểm đó, chưa có bất cứ ai thiệt mạng vì Covid-19 tại Mỹ. Nhưng tình hình diễn biến xấu một cách nhanh chóng. 

Ngày 15/3, Ủy ban thị trường mở liên bang giảm lãi suất xuống ngưỡng 0% đồng thời nhấn mạnh mức lãi suất này sẽ được duy trì “cho tới khi nào nền kinh tế đạt được mục tiêu ổn định giá cả và tối đa hóa tỷ lệ người dân có việc làm”. 

Nhưng đó mới chỉ là sự khởi đầu. Nhiều hiện tượng biến tướng trên thị trường tài chính, giống như từng xuất hiện trong năm 2008, một lần nữa quay trở lại. Do đó, Fed đã lật lại giáo trình cũ, tái áp dụng nhiều biện pháp đã từng ban hành hơn một thập kỷ trước.

Với sự hậu thuẫn từ quốc hội, Fed tung ra các chương trình hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp, chính quyền liên bang và các địa phương. Cùng với các gói hỗ trợ tài khóa lớn, chiến lược của Fed đã thành công giữ hệ thống tài chính và kinh tế khỏi viễn cảnh sụp đổ. 

Tuy nhiên, chi tiêu tiêu dùng tăng cao châm ngòi lạm phát, một vấn đề Fed tỏ ra chủ quan ngay từ đầu khi coi đó là hiện tượng “nhất thời”. Đại dịch, các gói hỗ trợ và xung đột khiến cho tình hình ngày tồi tệ. “Không phải một cú sốc duy nhất, đó là một loạt các cú sốc nối tiếp nhau”, theo Laurence Boone, Ngoại trưởng phụ trách các vấn đề châu Âu trong chính phủ Pháp. 

Từ năm 2021, Fed bắt đầu thay đổi quan điểm theo chiều hướng cứng rắn hơn. Tính tới tháng 7/2022, FOMC đã tăng lãi suất quỹ liên bang bốn lần liên tiếp lên ngưỡng 2,25-2,5%, đồng thời cảnh báo thị trường về các đợt tăng lãi suất sắp tới. Hiện tại, lạm phát vẫn ở ngưỡng trên 8%, cao gấp 4 lần mục tiêu của Fed. Điều đó làm dấy lên không ít hoài nghi về khả năng đánh giá tình hình của Fed đồng thời là quá trình tái khối phục ổn định giá cả trong thời gian tới.